Vil vi få en avtale som stanser naturtapet i inter­nasjonale hav­områder?

Det er snart 20 år siden starten på prosessen i FN om hvordan naturmangfold skal beskyttes i havet utenfor kyststatenes soner. Det er områder som etter havretten er åpent hav og dyp havbunn, og som dekker nesten halvparten av jordas overflate. Her har alle land lik adgang og like rettigheter. Forvaltningen er derfor mye vanskeligere enn når én kyststat kan bestemme.

Siden 2017 har det vært formelle forhandlinger om det som vil bli en tredje gjennomføringsavtale under FN’s havrettstraktat. De skulle ha vært ferdige, men både covid og uenigheter har gjort det nødvendig med ekstraordinære møter. Det antatt siste blir i februar.

Ambisjoner og helhetsgrep?

Den som leter etter ambisøse mål og konkrete tiltak med tidsfrister, slik som i handlingsplanen fra natur­topp­møtet, vil bli skuffet. Kanskje mer overraskende er at det ikke er mange konkrete referanser til hva som må gjøres for å stoppe truslene mot livet i havet. De er mange, og det er sum-virkningene som gir grunn til alvorlig bekymring og som krever samlete grep.

En del av forklaringen er at avtalen kun er om fire temaer (se faktaboks). To av dem er verktøy som kan bidra til å bekjempe trusler mot naturmangfoldet, nemlig verneområder og konsekvens­utredninger. Utover det må andre avtaler og initiativer brukes til å bekjempe f.eks. forurensning, miljøskadelig fiskeri­aktivitet og klimaendringer.

Det skaper utfordringer, spesielt når det heter at den nye avtalen ikke skal under­grave eksisterende forvaltning. Det kan bety at ordninger som lar være å gjøre noe med truslene mot naturmangfold skal få fortsette som før. Her trengs at det tas helhetlige grep som gir naturmangfold forrang og som sikrer samarbeid om det.

Kunnskapsbasert?

Skal man forvalte natur, må man vite hva som skal forvaltes. Vi vet mye mindre om livet på dyphavet og i åpent hav enn i andre områder på jorda. Kunnskapen er dessuten splittet opp på svært mange forskningsområder.

Sammenliknet med to andre regimer under havretten, har avtaleutkastet dessverre snevrere og mindre konkrete krav til landene og internasjonale organisasjoner om viten­skape­lig samarbeid.

FNs fiskeriavtale (1995) slo fast at innsamling, deling og vurdering av data er helt grunnleggende for å forvalte fiskebestander. Føringene den la har ført til et omfattende regionalt samarbeid om kunnskapsbasert fiskeriforvaltning.

Havbunns­myndighet­en ISA, som forvalter gruvedrift på dyphavet, har laget bestemmelser om å samle inn data om dyphavet og konsekvensene av gruvedrift på regionalt nivå.

Nå er det økosystemer, arter og leveområder som skal forvaltes mot alle slags negative påvirkninger. Det er en større utfordring enn å forvalte fiskerier eller gruvedrift alene. Det trengs mer kartlegging, overvåking og forskning. Da kan ikke lista for samarbeid legges lavere enn i disse to sektor-regimene. Det må heller stilles tilsvarende krav og bygges videre på det som er skapt.

Regionale miljøutredninger

For at vitenskap skal bli anvendbar, må spesialisert kunnskap sammenstilles i utredninger som svarer på spørsmål som er relevante for de som skal beslutte. For denne avtalen er det sentralt å sammen­fatte hva vi vet om tilstanden til livet i havet og påvirkninger fra menneskelig aktivitet, på regionalt nivå. Både Norge og EU lager slike utredninger og bruker dem som grunnlag for å lage økosystem­baserte forvaltningsplaner.

Det har vært vanskelig å få partene i forhandlingene til å skjønne at det trengs slike utredninger, ikke bare konsekvensutredninger av enkeltstående tiltak, som aldri kan fange opp sum-virkninger.

Først i det siste utkastet har det kommet et helt kort forslag om å lage strategiske miljø­utredning­er for områder. Det trengs å konkretiseres og burde få en mer fram­tredende plass fordi det kan støtte opp under alle de andre temaene i avtalen.

Hvem skal beslutte om vern?

Miljøorganisasjonene har lagt nesten alt sitt engasjement i å få regler for vern. Det får de, da avtalen tar sikte på å opprette et nettverk av økologisk representative verneområder. Hva som er verdifullt og representativt å verne er det imidlertid vanskelig å svare på uten regionale miljøutred­ninger.

Landene skal sende verneforslag til et globalt sekretariat i FN. Forslag skal vurderes av eksperter og drøftes med stater og internasjonale organisasjon­er. Endelig beslutning foreslås tatt av partene i avtalen. Men det er også forslag som vil begren­se hva et slikt globalt forum kan beslutte i forhold til annen forvaltning. Veien til vern kan således bli lang og kronglete.

Utenfor verneområdene?

Vern kan bare beskytte mot aktiviteter som foregår innenfor et verneområde. Et springende punkt er derfor hva som skal skje med forvaltningen av livet i havet utenfor, hvor det også vil være natur som trenger beskyttelse.

Avtalens svar på det er andre former for «arealbaserte forvaltningsverktøy» enn vern. Utrolig nok blir det aldri konkretisert. Det kan omfatte økosystembasert forvaltning, marin areal­planlegging og sektorvise reguleringer av f.eks. hvor og når det kan fiskes eller seiles med skip.

I denne uklar­heten ligger det muligheter til å utvikle forvaltnings­planer med reguleringer og tiltak. Men det er ingen krav, bare åpne muligheter.

Bedre regler for konsekvensutredninger

Reglene for konsekvensutredninger i havretten er uklare og sprikende. Det er derfor en stor forbed­ring når avtaleutkastet inneholder bindende regler som vil formalisere mye av det som i mange tiår har vært ansett som god praksis. Betydningen dempes imidlertid av at det ikke er enighet om at dette skal være globale minimus­standarder som alle land og andre avtaler må rette seg etter.

Det er heller ikke alle land som mener at de skal være forpliktet til å utrede hvordan tiltak i deres soner kan påvirke internasjonale områder. En annen uenighet dreier seg om i hvilken grad enkelt­land skal få lov til å ta en endelig beslutning om å tillate tiltak som er utredet: Bare hvis en utredning viser ubetydelige miljøkonsekvenser, eller uansett?

Hva nå?

Det gjenstår å se om ånden fra Montreal vil bety at denne juridisk bindende avtalen får klarere ambisjoner om å stoppe tapet av havets naturmangfold. Verken innramming, formål eller forpliktelser så langt gjenspeiler den kriseforståelsen som framkom der.

Spørsmålet er hva særlig fattige land vil godta av strengere forpliktelser. Da er det en fordel at de to temaene som ikke er omtalt her, bistand og overskudd fra høsting av genressurser, også stod sentralt i Montreal. Forhåpentligvis vil løftene som ble gitt der gjøre det mulig å komme lenger i sluttspurten.

I motsatt fall kan vi sitte igjen med en avtale som betyr noen framskritt, men som det kan ta årevis å forbedre gjennom praksis og partsmøter. Det spørs om livet i havet har så god tid.