Den lange vegen frå vitskap til miljølovverk

Det er generelt anerkjent at miljøpolitikk skal byggje på vitskap og forsking. Men korleis bidrog eigentleg forskinga i politikkutforminga?

– Vi må vite meir om rollene til forskarar i politiske prosessar, slik at forsking kan brukast meir effektivt i politikken, seier Froukje Maria Platjouw og Eirik Hovland Steindal, forskarar ved Norsk institutt for vassforsking (NIVA), og Trude Borch, forskar ved Akvaplan-niva.

– Det er særleg viktig i miljølovgivinga. Vegen fram til globale miljøavtalar er ofte ein årelang prosess, og det passar dårleg med alvorsgraden i miljøsakene.

I ein nyleg publisert artikkel i tidsskriftet Arctic Review on Law and Politics analyserer forskarar frå NIVA og Akvaplan-niva ulike prosessar som førte fram til det internasjonale lovverket om kvikksølv. Hensikta var å rette søkjelyset mot korleis vegen frå forsking til politikkutforming kan verte meir effektiv.

Lovverket, Minamatakonvensjonen, vart signert i 2013 og tok til å gjelde 16. august i fjor. I desse dagar – 19. til 23. november – vert det andre partsmøtet for Minamata-konvensjonen heldt i Genève i Sveits.

Ekspertar, timing og pengar

– Det var fire faktorar som gjorde at arktisk forsking blei eit viktig bidrag til at verda vart samd om ei global avtale om kvikksølv: nasjonalpolitisk prioritering, involvering av ekspertar, timing og finansiering, seier Platjouw.

– Arktisk råd hadde gjennom arbeidsgruppa AMAP ei nøkkelrolle både ved å setje og å halde kvikksølvproblemet på dagsorden og i prosessen fram mot internasjonale forhandlingar, seier NIVA-forskaren.

Arktisk råd er det leiande organet for samarbeid mellom dei arktiske landa, og AMAP (Arctic Monitoring and Assessment Program) er ei arbeidsgruppe under Arktisk råd, som overvaker og samanstiller forsking på det arktiske miljøet og gir vitskapelege råd om forureining og klimaendringar til styresmaktene.

Rett rapport til rett tid

Då FNs miljøprogram (UNEP) i 2009 vedtok å jobbe mot ein juridisk bindande lov om kvikksølv, hadde AMAP allereie gjennom fleire år bygd opp solid kunnskap og publisert omfattande rapportar som viste dei negative effektane av kvikksølv.

– Det at det allereie fanst solid vitskapeleg kunnskap, frigjorde middel til forhandling om lovverk, framfor å krangle om kor vidt kvikksølv var eit problem eller ikkje, seier Platjouw.

AMAP fekk etter kvart ei meir og meir sentral rolle som fasilitator, kunnskapskjelde og kunnskapsmeklar i dei internasjonale forhandlingane.

– Det kan sjå ut som AMAP gjorde strategiske val med tanke på fokuset til dei ulike rapportane. Den første, som kom på 90-talet, handla om å identifisere og forstå omfanget av kvikksølvproblemet. Dette var før det vart fremja eit internasjonalt initiativ til globalt lovverk, seier Platjouw, og fortset:

– Seinare, då forhandlingane handla om kor vidt avtala skulle vere bindande eller ikkje, hadde AMAP-rapportane eit sterkare søkjelys på utslippskjeldene. Det understreka kor viktig det var at alle land forplikta seg til regulering av utslepp.

Om det var strategisk planlagt eller ikkje, vart i alle fall fleire AMAP-rapportar sloppe på viktige tidspunkt i prosessen. Rapportane inkluderte dessutan konkrete politisk orienterte vitskapelege råd. Interessant nok gjekk desse til tider på tvers av det som var nasjonal politikk i fleire av medlemslanda i Arktisk råd.

Forsking er ikkje gratis

Forsking kan påverke politikk, men politikken bestemmer òg i stor grad kva type forsking som vert finansiert. Finansieringssystemet for forsking påverkar både kva område det vert forska på og på kva måte det skal formidlast til samfunnet og vedtaksfattarar. Den første AMAP-rapporten (1997-1998) vart sponsa av Nordisk ministerråd, som òg gav økonomiske bidrag til mykje av AMAP si eiga forsking på kvikksølv, samt ein av UNEP sine rapportar. Dei nordiske landa har på denne måten bidrege ekstra til at AMAP kunne byggje eit viktig kunnskapsgrunnlag for arbeidet med konvensjonen.

Fleire kanalar

Som medlem av både Arktisk råd og Nordisk ministerråd var Noreg mellom dei nordiske landa som påverka prosessen fram mot ei bindande avtale gjennom fleire kanalar. I starten gjorde usemje blant medlemslanda i Arktisk råd at Noreg ikkje ville risikere å fremje ei slik avtale gjennom rådet. Det førte til at Noreg, via Sveits, føreslo dette for FNs miljøprogram, etter kvart med støtte i EU og Russland. Ein konkluderte med at det å vente på land som var skeptiske til ei slik avtale, som Canada og USA, truleg ville bremse prosessen.

– Internasjonale prosessar er dynamiske, og det er vanskeleg å seie om det var strategisk planlegging frå AMAP og medlemslanda i Arktisk råd som førte til at desse fekk ei så stor rolle. Men det er ingen tvil om at arktisk forsking og AMAP si aktive rolle var eit svært viktig bidrag til at vi i dag har ei internasjonal avtale for å redusere utslepp av kvikksølv. Noreg og dei andre nordiske landa fekk god utteljing for midlane som blei kanalisert gjennom AMAP, avsluttar Platjouw.

Artikkelen «From Arctic Science to International Law: The Road towards the Minamata Convention and the Role of the Arctic Council» er skriven i samarbeid mellom forskarar frå NIVA og Akvaplan-niva. Prosjektet er finansiert gjennom Framsenterets Flaggskip ‘Miljøgifter- effekter på økosystemer og helse’.